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Acesso em 30 abril 2005
 

PRIMEIRA LEITURA — 36
Algo está fora da ordem

Lançada a corrida pela reforma do Conselho de Segurança da ONU, quatro aspirantes a novas cadeiras permanentes – Alemanha, Brasil, Japão e Índia – mostram o potencial e as fraquezas de um coro que ainda precisa de muito ensaio. Por Matias Spektor


LONDRES – No dia 2 de dezembro passado, um grupo de especialistas publicou o relatório encomendado por Kofi Annan, secretário-geral da Organização das Nações Unidas (ONU), sobre “ameaças, desafios e mudanças” no século 21. O relatório sugere mudanças na estrutura da organização, que completa 60 anos. A recomendação mais palpável do documento é a expansão do Conselho de Segurança, atualmente comandado por cinco países permanentes – Estados Unidos, França, Grã-Bretanha, China e Rússia.

O Brasil, junto com Alemanha, Japão e Índia, espera obter uma cadeira permanente na nova arquitetura do Conselho. Em setembro de 2004, antecipando-se à publicação do relatório, os quatro países fundaram um grupo de pressão denominado de A-4 (Aspirantes 4). No último dia 24 de novembro, o A-4 fez sua primeira apresentação conjunta num evento organizado pelo Parlamento britânico.

O evento pôs em evidência o potencial e as fraquezas da empreitada. O A-4 tem um bom caso nas mãos e promete fazer muito barulho. Mas em várias ocasiões o quarteto desafinou, e seus membros terminaram lendo quatro partituras diferentes.

O tema da reforma é sensível. Para cada país que pleiteia uma cadeira, pelo menos outro protesta ou manifesta desconforto (Argentina e México contra Brasil, Itália contra Alemanha, Paquistão contra Índia e China contra Japão). Na África, a escolha do candidato já tem levado a brigas Egito, Nigéria e África do Sul. Turquia vem bradando a necessidade da reforma contemplar o “islã moderado”.

Cientes dos riscos envolvidos na apresentação de Londres, os governos do A-4 tomaram todos os cuidados. A escolha do lugar foi precisa: longe da estrutura formal da ONU, mas sem chegar à informalidade de um ambiente acadêmico. O mesmo cuidado valeu para a escolha dos porta-vozes de cada país: em vez de enviar representantes com status de embaixador, a linha de frente foi composta por conselheiros políticos (diplomatas de segundo escalão). Com exceção do representante alemão, que falou de improviso, os outros mantiveram-se fiéis a textos previamente redigidos. Também solicitaram à platéia que, uma vez findas as apresentações e iniciada a sessão de perguntas e respostas, fossem observadas as “regras de Chatham House” (centro de estudos internacionais da Inglaterra): elas estipulam que os jornalistas presentes podem relatar o que foi dito durante o debate com o público, mas devem abster-se de publicar o nome ou a filiação de quem o disse.

O Caso Brasileiro No palco, o A-4 é um quarteto estranho. As canções individuais têm talento, mas são dissonantes e terminam por comprometer a melodia do grupo.

A primeira ária coube ao Brasil. O representante ofereceu uma lista de credenciais que supostamente qualificariam o país para uma cadeira permanente: população, peso econômico, extensão territorial, o histórico de contribuição para a paz e a segurança internacional e o compromisso com as Nações Unidas e o multilateralismo. É verdade que esses critérios são atrativos quando o país é tomado isoladamente. Mas, no contexto do A-4, eles podem ser um tiro no pé.

Se população fosse um critério objetivo para a obtenção de uma cadeira permanente, a candidatura asiática deveria ser da Indonésia (230 milhões de habitantes) e não do Japão (127 milhões). No campo econômico, o Brasil deixou de ser a oitava economia do mundo, em 1998, para ocupar a 13a posição em 2003; sua participação no fluxo internacional de comércio, apesar do crescimento das exportações, continua sendo pífia, com menos de 2% da fatia mundial. E, embora o Brasil tenha conseguido a façanha de duplicar a renda per capita de sua população em apenas um terço do tempo que levou os Estados Unidos, façanha idêntica foi alcançada pela Coréia do Sul, Turquia e, inclusive, Botsuana.

O argumento da extensão territorial também é problemático. Afinal de contas, Canadá e Austrália seriam candidatos naturais a cadeiras permanentes, já que possuem território, vastíssima experiência em resolução de conflitos e operações de manutenção de paz, além de contar com os recursos financeiros para tal. O argumento também compromete a candidatura do Japão na Ásia (377 mil quilômetros quadrados contra 2 milhões da Indonésia). E a da Alemanha numa Europa alargada (357 mil quilômetros quadrados contra os 814 mil da Turquia, o mais novo candidato à União Européia).

É bem verdade que o Brasil tem experiência em contribuições para a paz e a segurança: da Guerra do Chaco ao batalhão de Suez, a intervenção na República Dominicana, a liderança na resolução dos conflitos entre Equador e Peru, assim como o papel na pacificação de Angola, Timor Leste e Haiti. Entretanto, o argumento contábil é frágil. Canadá e Austrália podem apresentar números invejáveis. No fim do ano 2000, por exemplo, o Brasil nem sequer estava entre os principais contribuintes do mundo em desenvolvimento para as operações de manutenção da paz comandadas pela ONU, numa lista que inclui Índia, Nigéria, Paquistão e Jordânia. Na América Latina, a Argentina pode oferecer um portifólio denso de atividades, além de argumentar que, após a debacle das Malvinas, suas Forças Armadas foram redesenhadas, profissionalizadas e reaparelhadas com o propósito específico de atuar em operações de paz sob a égide da ONU.

Surpreendentemente, no caso em que o argumento contábil fazia, sim, sentido, o Brasil preferiu calar-se: ao argumentar que o país tem um compromisso tradicional com as Nações Unidas e o multilateralismo, ninguém disse que os cofres brasileiros estão entre os dez principais contribuintes financeiros da organização (US$ 23 milhões em 2002). É verdade que o país deve à ONU, mas também devem os seus principais contribuintes.

Sem Respostas - A apresentação da Alemanha só deixou dúvidas no ar. O representante argumentou que seu país, caso contemplado com uma cadeira permanente, seria uma “voz da razão e da paz”, mas não esclareceu como. O trunfo alemão, disse, é ser uma “potência não-nuclear”. Embora todos saibam que a Alemanha é um colosso econômico e que tem exercitado seu músculo diplomático nos confins da União Européia, não é óbvio que esteja pronta para ombrear responsabilidades globais. Tanto a Noruega como a Itália poderiam ter reclamos similares.

A Índia fundamentou seu pedido em dois critérios problemáticos. Primeiro, disse o conselheiro hindu que seu país é um bom candidato pelo fato de, apesar da dimensão territorial, “não ter conflitos com seus vizinhos”. Não causou surpresa a ninguém a reação furiosa dos membros paquistaneses da platéia. A Índia também tem disputas territoriais com China, Nepal e Bangladesh. Em segundo lugar, a principal credencial hindu, segundo seu representante, é o fato de o país ter mantido um regime democrático intacto desde a independência (1947). Isso é fato. Mas é um chute na canela do Brasil, que retornou à democracia há apenas 20 anos.

O representante do Japão esgrimiu dois argumentos razoáveis. Disse que seu país é sub-representado na ONU, uma vez que é o segundo contribuinte financeiro da organização (19,5% do orçamento, depois dos 22% dos EUA). Também argumentou que seu país, reconstruído em apenas 50 anos, é uma democracia pujante em pleno continente asiático, e, portanto, sua voz deve ser ouvida nas alturas rarefeitas do Conselho de Segurança.

Mas, em seguida, o Japão perdeu o rumo com uma sugestão esdrúxula. Segundo o governo de Tóquio, o país tem as habilidades necessárias para sanar um dos maiores problemas que afligem a organização: a contabilidade e administração de sua gigantesca burocracia. O argumento implícito é o de que os outros membros da ONU são despreparados para lidar com contas públicas e responsabilidade administrativa – o que pode ser verdade, mas certamente minará o pleito japonês na Assembléia Geral. Alguém poderia argumentar que, se o Japão tem expertise exclusiva no tema, seus diplomatas deveriam concentrar-se em galgar posições nos comitês de orçamento e administração mais do que no Conselho de Segurança.

O Japão também insistiu em que sua principal credencial é sua “capacidade de diálogo com os Estados Unidos”. De fato, a aliança Japão-EUA tem sido o lastro da estabilidade internacional na Ásia desde o fim da Segunda Guerra mundial. O Japão é, por exemplo, o único país aspirante a uma cadeira permanente que conta com apoio explícito dos Estados Unidos. Mas aqui há dois problemas. Primeiro, a idéia de alargar o Conselho de Segurança tem a ver com o desejo de fortalecer o pluralismo naquele foro, não com a necessidade de tornar o diálogo com os Estados Unidos mais dócil. Segundo, ter acesso privilegiado à Casa Branca não significa ter a capacidade de modificar o comportamento norte-americano no mundo, uma lição que Tony Blair aprendeu tanto da mão de Bill Clinton quanto da de George W. Bush.

O fato é que o A-4 ainda não disse a que veio. Se quiser arrebatar os dois terços dos votos da Assembléia Geral das Nações Unidas necessários para abrir o caminho da reforma, precisará fazê-lo. E precisará fazê-lo de modo preciso e claro porque em seguida esses países precisarão ratificar o voto em seus respectivos parlamentos nacionais.

Os membros do A-4 ainda não pronunciaram as visões do grupo sobre o problema da proliferação nuclear, a instabilidade do Oriente Médio, a crise de Darfur (Sudão), o novo governo do Iraque ou mesmo sobre o papel das Nações Unidas no trabalho emergencial na Ásia pós-tsunami. Nada falaram sobre a necessidade imperiosa de apoiar todos aqueles que acreditam que o islã e a democracia não são mutuamente excludentes.

O A-4 nem sequer saiu em defesa das empreitadas internacionais de seus membros. Por exemplo, o trabalho que o Brasil está fazendo no Haiti agora corre o risco de desmoronar por causa de problemas administrativos, da ostensiva falta de coordenação entre a ONU e o sistema multilateral de crédito e do não-cumprimento de promessas da comunidade internacional. Do mesmo modo, o A-4 nada disse sobre os bons ofícios que a Alemanha vem realizando com seus parceiros europeus para assegurar ao Irã que sua soberania será respeitada mesmo que o país não tenha uma bomba atômica. O A-4 está em posição privilegiada para fazer barulho em temas pontuais da agenda, mobilizar a opinião pública e mostrar a cara.

Parou por quê? É possível que os quatro países não tenham se manifestado simplesmente porque não têm opinião formada sobre esses temas. Nesse caso, poderiam aproveitar seu pleito conjunto para manter diálogo intenso de alto nível e, com uma dose de otimismo, chegar a alguns consensos básicos.

Ninguém espera que os membros do A-4 devam concordar em todos os tópicos da agenda. Ao contrário, espera-se que o Conselho de Segurança seja um ambiente para o debate maduro de visões desencontradas. Diferentes países têm concepções muito distintas de como criar e sustentar uma estrutura estável de paz. A forma como cada país vê a situação global depende de seu poder, riqueza, geografia e experiência histórica. Por isso, os consensos internacionais são em geral tênues e precisam ser renegociados regularmente.

Mas todos esperam que os novos membros permanentes de um Conselho de Segurança reformado tenham capacidade de propor idéias e negociá-las. Também se espera que esses países possam agregar novos valores e perspectivas à ordem internacional vigente nos dias de hoje. As oportunidades para o consenso são inúmeras.

Em primeiro lugar, os quatro candidatos desejam fervorosamente uma cadeira permanente. Esse é um argumento crucial para que a ganhem, já que seus opositores não tentam abocanhar cadeiras para si, mas apenas rechaçam a idéia de que o número de membros permanentes seja aumentado.

Os membros do A-4 são países com projeção regional significativa, mas sem os laços coloniais que ainda mancham os atuais membros permanentes do Conselho. Estão em posição privilegiada para ecoar as preocupações e incertezas dos membros mais fracos da comunidade das nações.

Os quatro países também são exemplos típicos de que a força bruta não é a única moeda em política internacional. Seu poder nacional assenta-se na capacidade de negociação de seus diplomatas, não no alcance de seus tanques. Esses quatro países ganham relevo na cena mundial sem lançar mão da coerção, mas apelando para a sua cultura, seus ideais, seus valores e suas sugestões de políticas públicas.

O caso brasileiro é ilustrativo. O país aglutina apoios na Comunidade de Países de Língua Portuguesa, ajuda a moldar a sua região imediata ao introduzir uma cláusula democrática no arcabouço do Mercosul e ao pressionar para que a América do Sul seja declarada “zona de paz”, tenta estender a mão a vizinhos como Venezuela e Bolívia quando seus governos atravessam crises de legitimidade. Também catalisa pressões do mundo em desenvolvimento no âmbito da Organização Mundial do Comércio e das negociações multilaterais de meio ambiente e direitos humanos, participa ativamente das negociações informais como membro rotativo do Conselho de Segurança e exporta políticas públicas de sucesso (por exemplo, a ONU recentemente encorajou o Brasil a criar um centro de referência e treinamento em prevenção e tratamento da aids para profissionais do mundo em desenvolvimento).

Sabe-se que os desafios enfrentados por países que querem um lugar na cena internacional, mas não detêm o poder das armas, são peculiarmente complexos. No Brasil, a dificuldade inerente ao soft power ficou clara no discurso da diplomacia brasileira após os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001. Por um lado, o Brasil alinhou-se aos Estados Unidos para condenar o terrorismo e trabalhar com Washington na definição e regulamentação do direito internacional sobre o tema. Por outro, o presidente Lula tem dito que o terrorismo é apenas uma das muitas mazelas do mundo, repetindo à exaustão o seu mote de que “a arma de destruição em massa mais letal é a fome”. Essa declaração é uma peça retórica que possivelmente terminará na lixeira da história. Mas fazer algo que tenha impacto real sobre a forma como a política internacional funciona é muito difícil: é necessário ter idéias, discuti-las, aprimorá-las, apresentá-las ao público e, acima de tudo, pagar os custos da discórdia. O A-4 oferece uma oportunidade única.

Reformulação e Governança - A expansão do Conselho de Segurança será um processo demorado e complexo. Trata-se de uma operação gigantesca. Mas poucas vezes o clima foi tão propício para uma mudança institucional dessa envergadura. Por quê?

Em primeiro lugar, os custos da reforma são baixos. Ela apenas aumenta o número de membros permanentes do Conselho de Segurança, sem retirar os direitos adquiridos (inclusive o poder de veto) das cinco potências atualmente representadas.

Além disso, o recente impasse internacional sobre a invasão ao Iraque teve efeitos paradoxais. Por um lado, o Conselho de Segurança foi paralisado e muitos deram a ONU por morta. Mas, por outro, a perspectiva de um mundo anárquico onde apenas a força física estabelece a ordem assustou muitos. A percepção generalizada à esquerda e à direita nas principais praças diplomáticas, inclusive em Washington, é que o Conselho de Segurança continua sendo a principal instituição para lidar com temas de governança global. Mas para atuar eficientemente precisa ser reformado.

Os argumentos daqueles que se opõem à expansão dos membros permanentes têm sido, pelo menos até agora, pífios. A Itália rejeita o pedido da Alemanha, argumentando que a cadeira deveria ir para a União Européia. Essa proposta é inviável tanto do ponto de vista político (uma vez que isso forçaria o Reino Unido e a França, membros da União Européia, a abandonarem suas atuais cadeiras) como do ponto de vista legal (a Carta das Nações Unidas especifica que apenas Estados nacionais podem sentar-se permanentemente no Conselho, impossibilitando a representação de uma entidade supranacional tal como a União Européia ou o Mercosul). A Argentina, que questiona a candidatura brasileira, até agora não foi capaz de argumentar claramente o porquê, nem se articular com o México, o outro país da América Latina capaz de montar oposição ao pleito de Brasília. O presidente Kirchner encontrou-se com seu par paquistanês, Pervez Musharraf, que se opõe à possível cadeira para a Índia. Ambos os mandatários afirmaram que desejam ampliar o número de cadeiras do Conselho, mas que as mesmas devem ter caráter não-permanente. Para eles, a melhor forma de democratizar o Conselho é assegurar a rotatividade das novas cadeiras. Esse é um argumento poderoso. Mas o eixo Buenos Aires-Islamabad, pelo menos até agora, não conta com a capacidade de asserção e barganha do A-4.

O Fator Americano - Um dos principais entraves à reforma da ONU parece estar sendo levantado. Trata-se do tenso relacionamento entre os Estados Unidos e a ONU, que paralisou a organização em diversas ocasiões.

Nos anos 1990, a ONU foi sistematicamente acusada pelos Estados Unidos de ineficiência e lentidão na resposta a crises internacionais como Somália, Ruanda, Bósnia e Kosovo. Mais recentemente, a crise desatada pelo Iraque pôs a ONU na mira das campanhas presidenciais do presidente Bush e do senador John Kerry – ambos disseram que, caso a segurança norte-americana estivesse em questão, eles não hesitariam em atuar unilateralmente e à revelia da comunidade internacional.

A ojeriza do Congresso norte-americano à ONU foi ainda alimentada pelo escândalo administrativo em que o filho do secretário-geral da organização teria se beneficiado do programa de sanções impostas pelo Conselho de Segurança contra o regime de Saddam Hussein. Mais recentemente, a lentidão do Conselho de Segurança diante do genocídio na região de Darfur provocou novas críticas.

Mas, nos últimos meses, Kofi Annan e seu secretariado têm se mobilizado como nunca para reverter a tendência. Em primeiro lugar, Annan apontou um servidor público norte-americano para auditar as contas que supostamente teriam beneficiado seu filho. Ainda foi a público para dizer que, como pai, estava decepcionado. Em seguida, pediu ao comitê de especialistas que incluísse em seu relatório recomendações para reformar a estrutura administrativa da organização.

Mais importante do que isso, o relatório encomendado por Annan que sugere a expansão das cadeiras permanentes do Conselho de Segurança também consagra os principais argumentos da Doutrina Bush. Esse é um aspecto que tem passado ao largo do comentário da imprensa brasileira, mas merece atenção.

Diz o relatório que um país soberano pode atacar militarmente outro país soberano, ou grupos que estejam fisicamente em outro país soberano, sempre que o primeiro considerar o segundo ameaça iminente a sua segurança. A idéia, levada ao cinema no filme Minority Report, com Tom Cruise, é que é necessário atuar antes que as ameaças se concretizem. Ou seja, o relatório sugere que certos atos – tais como o ataque norte-americano ao regime taleban no Afeganistão – podem ser interpretados como movimentos legítimos de autodefesa. O relatório recomenda que, nesses casos, o Conselho de Segurança seja ativado antes do ataque. Mas, caso os canais diplomáticos falhem, o país agressor poderá atuar sem prejuízo nem custos adicionais.

Além disso, o relatório consagra o argumento norte-americano segundo o qual atos terroristas não podem ser considerados, em hipótese alguma, atos de resistência contra governos tiranos. Assim como a Estratégia de Segurança Nacional aprovada por Bush em 2002, o relatório fala no risco à segurança representado por “Estados fracos ou sob estresse”, jargão que abre o caminho para intervenções militares com o propósito de instalar novos governos.

O relatório também contempla uma das principais críticas norte-americanas à atuação da ONU: critica a estrutura da Comissão de Direitos Humanos – órgão onde inimigos tradicionais dos Estados Unidos como Cuba e Líbia (ou rivais como a China) têm conseguido se defender das pressões da comunidade internacional. As mudanças propostas pelo relatório fecharão o caminho a esses países.

O caminho para aumentar o Conselho de Segurança está aberto. O Brasil tem se posicionado bem na corrida. Já conta com a simpatia de Kofi Annan, com o apoio de vários países sul-americanos e africanos, assim como com a luz verde do Kremlin. Tem também o apoio de Alemanha, Japão e Índia. Agora precisa convencer o mundo de que seus diplomatas podem agregar valor à ordem internacional. O A-4 parece ser o melhor instrumento para fazê-lo. Mas a luta pelos votos da Assembléia Geral apenas começa. É hora de pôr ordem no coreto.
 

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